Chính sách tự cung tự cấp để đạt mục tiêu an ninh lương thực tại Indonesia – Phần 1: Tổng quan tình hình sản xuất hàng hóa nông sản chiến lược của Indonesia

17 | 11 | 2016

Luật Thực phẩm số 18/2012 nhấn mạnh rằng chính phủ có nghĩa vụ đảm bảo tính sẵn có và tiếp cận được đối với tiêu dùng thực phẩm giàu dinh dưỡng, an toàn, cân bằng và đầy đủ ở phạm vi quốc gia, khu vực và từng cá nhân tại tất cả các khu vực trên toàn quốc bằng cách sử dụng các nguồn lực địa phương, các thể chế và văn hóa. Luật này cũng đặt vấn đề mạnh mẽ rằng chính phủ nên theo đuổi tính tự chủ thực phẩm và tự cung tự cấp thực phẩm. Do đó, nhập khẩu thực phẩm chỉ được cho phép khi sản xuất nội địa không thể đáp ứng tiêu dùng nội địa hoặc hàng hóa có nhu cầu nhưng không thể được sản xuất nội địa.

Với sự ra đời của luật trên, chính quyền đương nhiệm của tổng thống và phó tổng thống Joko Widodo-Jusuf Kala đã đưa tự chủ thực phẩm trở thành một trong chương trình nghị sự của họ, được gọi là 9 chương trình phát triển (Nawa Cita – Nine Development Agendas). Chương trinh này được đưa vào chính sách và chương trình nhằm đạt mục tiêu tự cung tự cấp các hàng hóa chiến lược trong vòng 3 năm (2015 – 17). Dựa trên chỉ đạo của tổng thống, Bộ Nông nghiệp Indonesia (MoA) đã quyết định đạt mục tiêu tự cung tự cấp đối với 5 hàng hóa chiến lược là: gạo, ngô, đậu tươn, đường và thịt bò. Tự cung tự cấp gạo, ngô, đậu tương được đặt mục tiêu hoàn thành trong năm 2017, trong khi các hàng hóa khác vẫn chưa xác định được mốc thời gian cụ thể. Trong số 5 hàng hóa chiến lược trên, gạo luôn thu hút sự quan tâm hàng đầu trong các tranh luận chính sách và là ưu tiên của chi tiêu công.

Mục tiêu của các phân tích dưới đây là nhằm đưa ra một khung chinh sách nhằm đạt mục tiêu tự cung tự cấp các hàng hóa chiến lược trên để củng cố an ninh lương thực.

Tổng quan tình hình sản xuất hiện tại của các hàng hóa chiến lược

Gạo. Sản xuất gạo của Indonesia tăng trưởng với tốc độ 1,7%/năm trong giai đoạn 2000 – 2015, chủ yếu do tăng trưởng diện tích sản xuất. Sau khi giảm nhẹ vào năm 2014, sản xuất gạo của Indonesia đã cho thấy mức tăng trưởng ấn tượng 6,5% trong năm 2015 nhờ tăng 2,2% diện tích sản xuất và tăng 3,9% năng suất. Tăng trưởng mạnh sản xuất gạo trong năm 2015 một phần là nhờ chính phủ hỗ trợ mạnh ngành này. Năng suất lúa đạt mức cao kỷ lục 5,3 tấn/ha trong năm 2015, cao hơn năng suất tại Thái Lan và Philippines nhưng thấp hơn tại Trung Quốc và Việt Nam. Trung Quốc và Việt Nam là hai nước áp dụng rộng rãi giống lúa lai, trong khi tại Indoneisa, giống lúa lai vẫn đang trong giai đoạn phát triển ban đầu.

Tăng diện tích sản xuất lúa gây nên ảnh hưởng tiêu ực cho tăng trưởng các cây trồng khác, bao gồm ngô, đậu tương, do diện tích đất nông nghiệp của Indonesia tương đối cố định. Theo Hermanto (2015), tỷ trọng diện tích đất nông nghiệp cho trồng lúa đã tăng từ 65% năm 1994 lên 72% năm 2004, co thấy nông dân có động lực sản xuất lúa mạnh hơn so với các cây trồng khác.

Phân bổ sản xuất lúa theo khu vực cho thấy tỷ trọng diện tích sản xuất lúa giảm tại Java từ 48,3% năm 1994 xuống còn 46,4% năm 2014. Khuynh hướng tương tự được quan sát thấy trong tỷ trọng diện tích đất lúa tại Sumatra giảm từ 26% năm 1994 xuống còn 25,1% năm 2014. Ngược lại, tỷ trọng đất trồng lúa tăng tại Sulawesi từ 10,4% năm 1994 lên 12,3% năm 2014. Tỷ trọng diện tích đất trồng lúa tại các khu vực khác tại Indonesia tương đối ổn định trong giai đoạn trên.

Bất chấp tăng trưởng sản xuất gạo, Indonesia vẫn phải nhập khẩu gạo, đặc biệt là để đảm bảo dự trữ gạo chính phủ để thực hiện chính sách bình ổn giá. Lượng nhập khẩu trung bình trong những năm thông thường là khoảng 508.900 tấn. Tuy nhiên, những sự kiện bất thường như hạn hán nghiêm trọng hoặc khủng hoảng kinh tế có thể dẫn tới nhập khẩu gạo tăng mạnh lên 1,4 triệu tấn năm 2007 và 2,7 triệu tấn trong năm 2011.

Khuynh hướng sản xuất gạo của Indonesia giai đoạn 2000 – 2015

Ngô. Trong các thực phẩm thiết yếu, sản xuất ngô được xem là một ngành sản xuất sinh lợi cao nhất. Trong giai đoạn 2000 – 2015, sản xuất ngô đạt mức tăng trưởng ấn tượng 5,4%/năm. Tăng trưởng sản xuất ngô giai đoạn 2006 – 2010 thậm chí còn đạt 11,5%/năm. Nguyên nhân tăng trưởng sản lượng ngô chủ yếu là nhờ tăng trưởng năng suất.

Động lực tăng trưởng sản xuất ngô xuất phát từ cả nhu cầu và nguồn cung. Về phía cầu, thị trường ngô hưởng lợi từ tăng trưởng mạnh trong ngành chăn nuôi. Do ngô là thành phần chính trong TACN, sự phát triển mạnh mẽ của ngành chăn nuôi đã châm ngòi cho tăng trưởng mạnh trong sản xuất ngô. Về phí cung, tăng trưởng sản xuất ngô đạt được nhờ công nghệ hiện đại, đặc biệt là nhờ ứng dụng giống ngô lai mang lại năng suất cao hơn. Mảng cung cấp giống ngô hiện vẫn bị chi phối bởi các công ty đa quốc gia sản xuất các giống ngô lai.

Tương tự như gạo, bất chấp tăng trưởng mạnh sản xuất ngô nội địa, Indonesia vẫn phải nhập khẩu ngô với lượng từ 1,5 – 3,3 triệu tấn trong giai đoạn 2010 – 2014.

Khuynh hướng sản xuất ngô của Indonesia giai đoạn 2000 – 2015

Đậu tương. Trái ngược với trường hợp của ngô, sản xuất đậu tương của Indonesia gặp nhiều khó khăn hơn sản xuất ngô. Trong giai đoạn 2000 – 2015, tăng trưởng sản lượng đậu tương đạt trung bình 1,1%/năm, chủ yếu nhờ tăng trưởng năng suất, trong khi diện tích sản xuất đang giảm. Tăng trưởng sản lượng đậu tương tương đối thấp có thể được giải thích do cả vấn đề kỹ thuật và vấn đề kinh tế. Về vấn đề kỹ thuật, đậu tương không thích nghi được hoàn toàn với khí hậu nhiệt đới của Indonesia và được coi là loại cây trồng rủi ro cao, đặc biệt là do dịch bệnh/vật hại. Về vấn đề kinh tế, đậu tương mang lại lợi nhuận ít hơn gạo và ngô. Giá đậu tương nhập khẩu thấp hơn giá đậu tương sản xuất nội địa làm giảm khả năng cạnh tranh của loại nông sản này.

70% tiêu dùng đậu tương tại Indonesia được cung cấp bởi các nguồn nhập khẩu, dao động từ 1,7 – 2,1 triệu tấn trong giai đoạn 2010 – 2014. Cần chú ý rằng đậu tương sử dụng cả cho sản xuất TACN cũng như sản xuất thực phẩm cho người.

Khuynh hướng sản xuất đậu tương của Indonesia giai đoạn 2000 – 2015

Đường. Trong giai đoạn 2000 – 2015, sản xuất đường của Indonesia tăng trưởng với tốc độ 3,6%/năm. Tuy nhiên, sản xuất đường nội địa không thể đáp ứng đủ nhu cầu tiêu dùng ở người lẫn cho ngành chế biến thực phẩm. Indonesia đã nhập khẩu 2 – 3,4 triệu tấn đường thô và đường trắng trong những năm 2010 – 2014. Mía đường chủ yếu được sản xuất bởi những nông dân quy mô nhỏ và doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước. Một trong những vấn đề chính là tỷ lệ chuyển đổi từ mía sang đường do các nhà máy đường lạc hậu.

Khuynh hướng sản xuất đường của Indonesia giai đoạn 2010 – 2015

Chăn nuôi bò. Vấn đề sản xuất thịt bò luôn thu hút sự quan tâm của dư luận do giá thịt bò bán lẻ thường xuyên tăng cao, đặc biệt là trong các dịp nghỉ lễ quốc gia như lễ Ramadan. Năm 2010 – 2011, giá thịt bò tương đối ổn định ở mức 66.300 – 69.000 Rupiah/kg, tương đương 7,7 – 7,8 USD/kg, và tăng trưởng 5,3%/năm. Tuy nhiên, năm 2012, giá thịt bò bắt đầu tăng tốc lên mức 76.900 Rupiah/kg (7,9 USD/kg), tăng 10,3% so với năm 2011, năm 2013 tiếp tục tăng lên mức cao kỷ lục 90.900 Rupiah/kg (7,4 USD/kg), tăng 17,5% so với năm 2012. Năm 2014, giá thịt bò tăng với tốc độ chậm hơn (9,9%) lên 99.300 Rupiah/kg (7,9 USD/kg). Sự khẩn cấp tăng sản xuất thịt bò cũng được khuyến khích bởi mức tiêu dùng thịt bò hiện tại còn tương đối thấp, chỉ khoảng 2,4 kg/người/năm.

Từ 2011 – 2015, số lượng đầu con bò dao động trong khoảng 12,7 – 15,9 triệu con. Theo Cơ quan thống kê Indonesia năm 2015, khoảng 66,3% hộ chăn nuôi có quy mô sản xuất nhỏ, với chỉ 1 – 2 con/hộ. Do thiếu nguồn cung thịt bò nội địa, nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng, Indonesia phải phụ thuộc vào nguồn thịt bò nhập khẩu. Lượng nhập khẩu cả động vật sống và thịt đóng gói dao động liên tục phản ánh sự thay đổi về chính sách nhập khẩu. Mức nhập khẩu cao nhất đạt được vào năm 2010 và 2014 với lần lượt là 350.800 tấn và 351.700 tấn. Cơ cấu sản phẩm nhập khẩu bao gồm động vật sống (65,3%). Chính sách hiện nay đang thúc đẩy giá trị gia tăng trên thị trường nội địa, đặc biệt là đối với những người sản xuất nhỏ.

Khuynh hướng sản xuất và nhập khẩu thịt bò của Indonesia