Nguồn: Alisher Mirzabaev, Valerien Pede, và Shyam Basnet
Những điểm chính
• Từ hoảng loạn đến dư cung, biến động thị trường gạo vẫn tiếp diễn:
Sau đợt tăng giá mạnh năm 2023, các vụ mùa kỷ lục và lượng tồn kho dư thừa đã đẩy giá gạo quốc tế xuống mức thấp nhất trong nhiều năm, gây áp lực lên thu nhập của nông dân và làm gia tăng cạnh tranh giữa các nước xuất khẩu.
• Hỗ trợ dự trữ gạo ổn định và được quản lý tốt:
Cần xác định mục tiêu dự trữ dựa trên rủi ro; tách biệt kho dự trữ khẩn cấp với kho bình ổn giá; áp dụng cơ chế xả kho ngược chu kỳ; và khuyến khích khu vực tư nhân tham gia lưu trữ. Những nguyên tắc này giúp bảo vệ cả nông dân và người tiêu dùng, đồng thời giảm gánh nặng tài khóa. Điều cốt lõi là dự trữ gạo phải giúp làm “mềm” chu kỳ giá, thay vì khuếch đại biến động.
• Lộ trình khu vực hướng tới thị trường gạo ổn định hơn:
Các quốc gia có thể nâng cấp các cơ chế khu vực như Kho Dự trữ Gạo Khẩn cấp ASEAN+3 thành một công cụ kích hoạt nhanh, với lượng dự trữ thường trực ở mức vừa phải và một “cửa sổ tài chính”, gắn quyền tiếp cận với dữ liệu kịp thời về tồn kho và sản lượng, đồng thời được hỗ trợ bởi các quy trình minh bạch về dữ liệu và thương mại nhằm ngăn cú sốc lan rộng giữa các thị trường.
Từ hoảng loạn đến dư cung
Thị trường gạo toàn cầu đã trải qua những biến động mạnh trong vài năm gần đây. Hai năm trước, các biện pháp hạn chế xuất khẩu và lo ngại liên quan đến hiện tượng El Niño đã khiến giá tăng nhanh. Kể từ đó, giá gạo xuất khẩu giảm mạnh: giá tham chiếu gạo 5% tấm của châu Á đã giảm khoảng một phần ba so với đỉnh đầu năm 2024, xuống mức thấp nhất trong nhiều năm. Diễn biến này gắn liền với các vụ mùa kỷ lục và hoạt động xuất khẩu gia tăng. Các nước nhập khẩu từng đối mặt với nguồn cung eo hẹp giai đoạn 2022–2023 nay lại gặp tình trạng nguồn cung dồi dào, trong khi nhiều quốc gia vẫn duy trì lượng tồn kho lớn. Những nước có dự trữ đầy đủ trong đợt tăng giá năm 2023 đã có thể ổn định thị trường trong nước, nhưng chính các kho dự trữ này cũng góp phần làm tăng nguồn cung trên thị trường hiện nay.
Dự trữ công tại các nước sản xuất lớn: Bài học từ Ấn Độ, Thái Lan và Việt Nam.
Dự trữ gạo toàn cầu chịu ảnh hưởng đáng kể từ các chính sách của các quốc gia sản xuất lớn. Tổng công ty Lương thực Ấn Độ (Food Corporation of India – FCI) là một ví dụ điển hình, cho thấy cả những lợi ích lẫn thách thức của việc duy trì kho dự trữ công quy mô lớn. Đến tháng 9 năm 2025, lượng gạo do chính phủ nắm giữ đã đạt 36,9 triệu tấn, gần gấp ba lần mức dự trữ đệm chính thức.
Lượng tồn kho này được tích lũy thông qua các vụ mùa bội thu liên tiếp và hoạt động thu mua theo cơ chế Giá Hỗ trợ Tối thiểu (Minimum Support Price – MSP), qua đó góp phần đảm bảo an ninh lương thực trong nước và ổn định thị trường. Tuy nhiên, việc duy trì lượng tồn kho lớn cũng kéo theo chi phí tài khóa đáng kể. Chi phí kinh tế cho thu mua, lưu trữ và phân phối gạo – ước tính khoảng 470 USD/tấn – đã vượt quá mức giá thị trường hiện hành, làm gia tăng tổng chi trợ cấp lương thực. Khi Ấn Độ dỡ bỏ các hạn chế xuất khẩu vào đầu năm 2025 nhằm giảm lượng tồn kho dư thừa, khối lượng xuất khẩu tăng đã tạo áp lực giảm giá trên thị trường quốc tế. Kinh nghiệm này cho thấy cần phải cân đối giữa quy mô dự trữ, yếu tố tài khóa và tác động lan tỏa tiềm tàng đối với thị trường toàn cầu khi xây dựng chính sách dự trữ công.
Chương trình cầm cố gạo giai đoạn 2011–2014 của Thái Lan cung cấp những góc nhìn quan trọng về sự phức tạp của các biện pháp can thiệp thị trường quy mô lớn. Được thiết kế nhằm hỗ trợ thu nhập nông dân thông qua việc thu mua lúa với giá cao hơn giá thị trường, chương trình đã dẫn đến lượng tồn kho gạo công rất lớn, sau đó trở nên khó quản lý và tiêu thụ. Thâm hụt tài khóa ước tính lên tới khoảng 500 tỷ baht (tương đương 15–16 tỷ USD). Theo thời gian, việc tích lũy tồn kho đã làm suy giảm năng lực cạnh tranh xuất khẩu, và việc xả các kho gạo cũ cuối cùng đã góp phần gây áp lực giảm giá. Thời gian lưu kho kéo dài cũng làm dấy lên lo ngại về chất lượng hạt gạo. Trong những năm gần đây, Thái Lan đã điều chỉnh cách tiếp cận của mình. Các chương trình hỗ trợ hiện nay có phạm vi hạn chế hơn, dù vẫn đòi hỏi nguồn lực công đáng kể để hỗ trợ nông dân trong các giai đoạn thị trường suy giảm. Trường hợp này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc gắn thu mua dự trữ với điều kiện thị trường và các cân nhắc quản lý dài hạn, nhằm cân bằng giữa hỗ trợ nông dân, tính bền vững tài khóa và ổn định thị trường.
Mô hình “gọn nhẹ” của Việt Nam thể hiện sự đối lập rõ rệt. Là nước xuất khẩu gạo lớn thứ ba thế giới, Việt Nam phần lớn tránh việc tích trữ gạo công quy mô lớn. Chính phủ can thiệp tương đối hạn chế, giúp giảm chi phí tài khóa và cho phép giá thị trường phản ánh nhu cầu của nông dân, qua đó góp phần xây dựng uy tín của Việt Nam như một nhà cung cấp ổn định với mức giá cạnh tranh.
Đổi lại, nông dân Việt Nam có mạng lưới an toàn về giá mỏng hơn khi thị trường suy giảm mạnh. Thực tế, khi giá gạo thế giới lao dốc trong năm 2025, giá chào xuất khẩu của Việt Nam vẫn duy trì ở mức tương đối cao, khiến các doanh nghiệp gặp khó khăn trong việc tìm người mua, từ đó làm dấy lên các đề xuất về trợ cấp có mục tiêu nhằm hỗ trợ nông dân. Bài học rút ra là: một hệ thống dự trữ tối giản có thể giúp duy trì hiệu quả thị trường và tránh chi phí tồn kho quá mức, nhưng cơ quan quản lý phải sẵn sàng đối mặt với biến động giá nội địa lớn hơn, thông qua các công cụ hỗ trợ linh hoạt (như chương trình thu mua hoặc cơ chế an sinh).
Đáng chú ý, Trung Quốc và Nhật Bản thể hiện những triết lý dự trữ khác biệt. Trung Quốc hiện nắm giữ lượng dự trữ gạo lớn nhất thế giới – trên 100 triệu tấn theo một số ước tính – như một phần trong chiến lược an ninh lương thực quốc gia. Mặc dù Trung Quốc hiếm khi xuất khẩu gạo, kho dự trữ khổng lồ này giúp giảm biến động giá trong nước và hỗ trợ nông dân, song đi kèm với chi phí lưu trữ rất lớn. Các nhà quan sát cho rằng nếu Trung Quốc xả ra thị trường dù chỉ một phần tồn kho, điều này có thể khiến giá gạo thế giới sụt giảm mạnh hơn nữa. Ngược lại, Nhật Bản – dù là quốc gia sản xuất nhỏ hơn – vẫn duy trì khoảng 1 triệu tấn gạo dự trữ khẩn cấp. Cuối năm 2024 và trong năm 2025, Nhật Bản đã sử dụng các kho dự trữ này để đối phó với đợt tăng giá, xả ra hơn một nửa trong tổng số 900.000 tấn vào giữa năm 2025 nhằm hạ giá bán lẻ. Bài học rút ra là: ngay cả những quốc gia giàu có, tự chủ lương thực vẫn coi dự trữ gạo chiến lược là cần thiết. Trường hợp của Trung Quốc và Nhật Bản cho thấy dự trữ gạo có thể là công cụ chính trị (đảm bảo ổn định xã hội và hỗ trợ nông dân), nhưng đồng thời giam giữ một lượng vốn lớn.
Góc nhìn của các nước nhập khẩu: Cân bằng trong chính sách dự trữ
Những năm gần đây đã thử thách chính sách của các nước nhập khẩu, buộc một số quốc gia phải xem xét lại sự dao động giữa thị trường tự do và can thiệp nhà nước. Tại Philippines, chính sách dự trữ gạo liên tục thay đổi kể từ khi Luật Tự do hóa Nhập khẩu Gạo năm 2019 được ban hành, luật này đã bãi bỏ hạn ngạch nhập khẩu và thu hẹp vai trò tích trữ gạo của Cơ quan Lương thực Quốc gia.
Tuy nhiên, đến giữa năm 2025, một vấn đề mới phát sinh: do nguồn gạo nhập khẩu giá rẻ dồi dào, giá lúa tại ruộng giảm xuống còn 16–18 peso/kg, thấp hơn khoảng 20–25% so với cùng kỳ năm trước và thậm chí thấp hơn chi phí sản xuất của một bộ phận nông dân. Trong khi đó, giá bán lẻ chỉ giảm nhẹ (vẫn trên 40 peso/kg). Điều này buộc chính phủ phải can thiệp: vào tháng 9 năm 2025, Tổng thống Ferdinand Marcos Jr. đã ban hành lệnh tạm ngừng nhập khẩu gạo trong 60 ngày nhằm tạo điều kiện tiêu thụ vụ thu hoạch trong nước và hỗ trợ giá lúa, sau đó được gia hạn đến hết năm 2025. NFA được giao nhiệm vụ tăng thu mua ngũ cốc nội địa, đồng thời các cải cách đang được triển khai để áp dụng thuế nhập khẩu linh hoạt từ 15% đến 35% tùy theo giá gạo thế giới, có hiệu lực từ 1/1/2026.
Kinh nghiệm của Philippines cho thấy sự cân bằng mong manh mà các quốc gia phụ thuộc nhập khẩu phải đối mặt: vai trò nhà nước hạn chế có thể khiến nông dân dễ bị tổn thương trước biến động giá toàn cầu, trong khi can thiệp mạnh tay lại có thể dẫn đến giá tiêu dùng cao hơn và chi phí tài khóa lớn hơn. Cách tiếp cận hiện nay hướng tới một chiến lược cân bằng: duy trì thương mại mở, đồng thời sử dụng dự trữ và các biện pháp bảo vệ để hỗ trợ nông dân khi giá giảm và bảo vệ người tiêu dùng khi giá tăng.
Indonesia từ lâu dựa vào Cơ quan Hậu cần Nhà nước (Bulog) để ổn định thị trường gạo. Bulog duy trì dự trữ gạo nhà nước và kiểm soát nhập khẩu khi sản lượng trong nước không đáp ứng đủ nhu cầu. Trong giai đoạn giá cao 2022–2023, Indonesia đã cho phép Bulog nhập khẩu hơn 2 triệu tấn nhằm tái lập tồn kho và kiềm chế lạm phát. Đến năm 2024, các kho của Bulog đã đầy. Do đó, bước sang năm 2025, Indonesia tuyên bố sẽ ngừng nhập khẩu quy mô lớn, thậm chí còn cân nhắc xuất khẩu gạo nếu tình trạng dư cung kéo dài.
Sự đảo chiều này nhấn mạnh những vấn đề cố hữu: dự báo và áp lực chính trị thường khiến Bulog mua vào với khối lượng lớn khi thiếu hụt, nhưng các kho này lại trở thành dư thừa khi sản xuất phục hồi. Việc duy trì tồn kho lớn kéo theo các chi phí như hao hụt trong lưu trữ và gánh nặng ngân sách, trong khi dự trữ quá thấp lại có thể làm gia tăng biến động giá. Trong thời gian tới, Indonesia đang đẩy nhanh đầu tư vào hệ thống kho gạo, với 100 kho Bulog mới đang được xây dựng. Trường hợp Indonesia cho thấy các cơ quan dự trữ cần có tính linh hoạt cao: mở rộng nhanh trong khủng hoảng nhưng cũng phải thu hẹp hoặc xoay vòng tồn kho khi dư cung.
Hợp tác khu vực: Vai trò của APTERR và xa hơn
Việc tích trữ hoặc hạn chế xuất khẩu của một quốc gia đơn lẻ có thể tạo ra tác động lan tỏa sang các thị trường khác. Vì vậy, các cơ chế khu vực và quốc tế đóng vai trò then chốt đối với sự ổn định của thị trường gạo. Kho Dự trữ Gạo Khẩn cấp ASEAN+3, được thành lập năm 2013, là một công cụ như vậy – một dạng bảo hiểm tập thể trước các cú sốc nguồn cung tại châu Á. APTERR hiện có lượng dự trữ được cam kết là 787.000 tấn, do các nước thành viên đóng góp. APTERR đã cung cấp hỗ trợ gạo cho các quốc gia bị ảnh hưởng bởi bão, hạn hán và các thảm họa thiên nhiên khác ở Đông Nam Á, thể hiện tinh thần đoàn kết trong thời điểm khủng hoảng. Tuy nhiên, trong hình thức hiện tại, APTERR vẫn còn hạn chế về quy mô và phạm vi: khối lượng dự trữ chỉ chiếm một phần rất nhỏ so với nhu cầu gạo của châu Á, và cơ chế kích hoạt chủ yếu dành cho thiên tai chứ chưa phải cho biến động thị trường.
Hàm ý chính sách
Số lượng và cường độ ngày càng gia tăng của các hiện tượng thời tiết cực đoan do biến đổi khí hậu đòi hỏi phải tăng cường khả năng chống chịu của thị trường gạo trước các cú sốc thời tiết. Không tồn tại một mô hình chính sách dự trữ gạo phù hợp cho mọi quốc gia. Mỗi nước cần cân nhắc hoàn cảnh riêng của mình – không gian tài khóa, nền tảng nông nghiệp, nhu cầu tiêu dùng và mức độ rủi ro. Tuy nhiên, từ các kinh nghiệm gần đây có thể rút ra một số nguyên tắc định hướng:
Đầu tư vào hệ thống dự trữ hiệu quả về chi phí: hiện đại hóa kho bãi để giảm hao hụt và áp dụng cơ chế thu mua minh bạch nhằm hạn chế rủi ro quản trị.
Kết hợp dự trữ với các công cụ thị trường: gắn việc thu mua và xả kho với các ngưỡng giá dựa trên chỉ báo thị trường, đảm bảo can thiệp mang tính quy tắc, không bị chính trị hóa.
Thúc đẩy minh bạch dữ liệu và ra quyết định dựa trên bằng chứng: chia sẻ dữ liệu thời gian thực về sản lượng, tồn kho và giá cả giúp trấn an thị trường và tránh điều chỉnh quá mức.
Tăng cường hợp tác khu vực và toàn cầu: tham gia tích cực vào các cơ chế chia sẻ thông tin và hỗ trợ lẫn nhau như APTERR, đồng thời thúc đẩy các quy tắc thương mại toàn cầu minh bạch nhằm tăng khả năng chống chịu và giảm tác động lan tỏa tiêu cực từ chính sách trong nước.
Giữ trọng tâm dài hạn: dự trữ chỉ là công cụ ổn định ngắn hạn; an ninh lương thực bền vững phụ thuộc vào nâng cao năng suất và đa dạng hóa.
Việc xem xét lại dự trữ gạo vì thế không chỉ là câu chuyện về mức tồn kho, mà là việc tái thiết chính sách nhằm xây dựng một hệ thống gạo toàn cầu vững bền và công bằng hơn, nơi các cơn hoảng loạn hay sụp đổ ít xảy ra hơn, và khi xảy ra, chúng ta có thể ứng phó một cách phối hợp và hiệu quả.