Từ kinh nghiệm thế giới suy ngẫm về chính sách đất đai ở nước ta

23 | 07 | 2008

"Tích tụ đất đai" không phải là khái niệm mới nhưng đặc thù ở Việt Nam, tích tụ thế nào để hiệu quả nhất thì còn là vấn đề tranh cãi, cần nghiên cứu kĩ lưỡng. Sau loạt bài "Tích tụ đất đai - Lựa chọn đột phá", chúng tôi nhận được ý kiến của Nguyên Phó thủ tướng Nguyễn Công Tạn, một người rất tâm huyết với Nông nghiệp - Nông dân - Nông thôn, bày tỏ quan điểm của mình về vấn đề báo nêu.

I. Một vài suy nghĩ về cách tiếp cận

Chúng ta đang bàn thảo để sửa đổi Luật đất đai, trong đó có nội dung liên quan trực tiếp đến nông nghiệp. Về mặt này, tôi xin nêu lên một vài suy nghĩ như sau:

1. Đất là một loại hàng hoá, nhưng là hàng hoá đặc biệt. Loại hàng hoá này phải được vận động theo quy luật thị trường, nhưng đất đai lại liên quan đến các vấn đề xã hội cực kỳ phức tạp và rất nhạy cảm, nhất là phải đối mặt với tâm lý của người nông dân phương Đông, trong đó có nông dân nước ta, mức độ nhạy cảm càng nặng nề hơn.

2. Đất là vốn quý nhất của nước ta và của loài người, nhất là nước ta là một nước đất ít người đông, với giá trị “tấc đất, tấc vàng”, trong đó phần quý nhất là đất ruộng, vì nước ta tỷ lệ đất đồi núi nhiều “tam sơn, tứ hải, nhất phần điền”. Bởi vậy, luật phải quy tụ được các chế định khai thác tối đa hiệu quả sử dụng đất, nhất là đất ruộng, đảm bảo mọi loại đất ở mọi vùng miền của đất nước đều phải mang lại lợi ích cho dân, cho nước.

3.Những chế định của Luật đất đai vừa phải đáp ứng yêu cầu bức xúc của xã hội, nhưng phải tính tới những lợi ích lâu dài, vì đối với đất đai, một khi đã đề ra những quy định trong Luật, thì việc sửa lại rất khó (có nước, đã nhận thấy Luật hiện hành có nhiều chỗ sai, nhưng đành chấp nhận những bất cập trong Luật”.

II. Bài học kinh nghiệm về tổ chức sản xuất và sử dụng lao động trong nông nghiệp trên thế giới

1. Sản xuất nông nghiệp là ngành sản xuất sinh học, được trải rộng trong môi trường tự nhiên (trừ ngành sản xuất nông nghiệp mới, được sản xuất trong môi trường điều khiển nhân tạo, hiện đang chiếm tỷ trọng rất thấp), chịu tác động trực tiếp của khí hậu, thời tiết, đất đai là những đại lượng động, đồng thời nông sản hàng hoá cung cấp cho người tiêu dùng cũng biến động phức tạp, bởi vậy ngành nông nghiệp là một ngành sản xuất phải chống đỡ thường xuyên với cả 3 loại rủi ro về thời tiết, sâu bệnh hại và biến động thị trường. Đã vậy, lao động nông nghiệp là một loại lao động dựa vào các quy trình kỹ thuật không chính xác, rất cơ động, rất khó kiểm soát, nhiều khi phải dựa vào tác nghiệp tự giác của người lao động. Chính yếu tố này đôi khi lại quyết định sự thành bại của sản xuất nông nghiệp. Trải qua hàng trăm năm khảo nghiệm trong thực tế các nhà kinh tế nông nghiệp trên thế giới đã đưa ra kết luận: sản xuất nông nghiệp muốn có hiệu quả không thể dựa vào lao động làm thuê, vì “giá thành giám sát” quá cao, hoặc có cách nói “sản xuất nông nghiệp vì lợi nhuận chỉ được “bóc lột” chính bản thân mình”. Việc sử dụng lao động làm thuê (không phải lao động trong gia đình) dù ở đồn điền tư bản, đồn điền nô lệ, hợp tác xã tập thể, nông trường… đều không có hiệu quả bền vững.

2. Lịch sử hàng ngàn năm của nền nông nghiệp thế giới cận đại và đương đại đã khẳng định phương thức tổ chức sản xuất có hiệu quả nhất trong nông nghiệp là kinh tế hộ nông dân, dựa chủ yếu vào lao động gia đình, với 2 nấc thang sau đây:

- Với phương thức sản xuất tự cấp tự túc, sản xuất nông nghiệp dựa vào hộ tiểu nông với các đặc trưng quy mô nhỏ, sử dụng lao động gia đình, sản xuất thủ công, kỹ thuật lạc hậu, năng suất lao động rất thấp.

- Khi sản xuất nông nghiệp phát triển thành ngành sản xuất hàng hoá ngày càng lớn, hộ tiểu nông phát triển dần thành nông trang gia đình với các đặc trưng quy mô tích tụ lớn dần, sản xuất chuyên canh, kỹ thuật ngày càng hiện đại, năng suất, hiệu quả cao nhưng vẫn dựa vào lao động gia đình.

Những lập luận cho rằng ngành sản xuất nông nghiệp hàng hoá hiện đại, kinh tế hộ gia đình đã lỗi thời là cách đánh giá trái quy luật. Phải thừa nhận rằng kinh tế hộ gia đình nông dân về lâu dài vẫn là nền tảng của sản xuất nông nghiệp ở bất cứ trình độ nào, chỉ khác là sản xuất nông nghiệp tự cấp tự túc dựa vào nền tảng là kinh tế hộ tiểu nông, còn sản xuất nông nghiệp hàng hoá dựa vào nền tảng là nông trang gia đình, cùng có chung một đặc điểm là sử dụng lao động gia đình là chính.

3. So sánh nền nông nghiệp tiên tiến của một số nước, lấy điển hình từ nền nông nghiệp Hà Lan (điển hình của châu Âu) và nền nông nghiệp Nhật (điển hình của châu Á) để chứng minh lập luận trên đây.

Hà Lan là một nước nhỏ, đất ít, người đông, có 16,2 triệu dân, 4,15 triệu ha đất tự nhiên, trong đó có 91 vạn ha đất canh tác, 1,02 triệu ha đất đồng cỏ, 480.000 dân nông nghiệp, đã gây dựng được một nền nông nghiệp đứng đầu thế giới, thể hiện trên 1 số lĩnh vực sau đây:

- Hiệu suất lao động cao, đạt 44.339 USD/lao động, 9,5 tấn thịt, 41,6 tấn sữa/lao động nông nghiệp.

- Mức xuất khẩu nông sản đặc biệt cao, đạt 18.570 USD/ha/năm (1,86 USD/m2), kim ngạch xuất khẩu nông sản bình quân trong 5 năm 1995-1999 đạt 37,8 tỉ USD.

Nhiều mặt hàng nông sản của Hà Lan có thị phần đứng đầu thế giới (1997-1999).

	Kim ngạch xuất khẩu	% thị phần thế giới	Thứ tự
Hoa tươi cắt	2,13	48,1	1
Cây cảnh trong chậu	1,09	33,2	1
Cà chua	0,67	23,1	1
Khoai tây	0,35	21,6	1
Hành tây	0,46	14,8	1
Trứng cả vỏ	0,32	29,4	1
Bơ	1,72	6,2	1
Thịt lợn	1,12	11,9	2
Bia	0,90	19,2	1
Bánh, dầu cacao	0,75	37,0	1
Sôcôla	0,49	6,8	2
Thuốc lá lá	2,82	17,4	2

- Kết cấu hạ tầng nông nghiệp đứng đầu thế giới: nhờ đê bao biển, tạo được 16,5 vạn ha hồ chứa nước ngọt khai khẩn được 16,5 vạn ha đất, hệ thống đê chống ngập lụt dài 2.800km, với tiêu chuẩn phòng chống lụt đạt mức cao nhất thế giới, với tần suất 1.250 năm, trong đó có loại đập đạt tần suất 10.000 năm, đảm bảo đồng ruộng của Hà Lan dù thấp hơn mực nước biển 4-6m cũng có thể trở thành đồng ruộng cao sản bền vững, được đánh giá là một kỳ quan thế giới. Diện tích nhà kính nông nghiệp lớn nhất thế giới, đạt 1,1 vạn ha, chiếm 25% tổng diện tích nhà kính nông nghiệp thế giới, chủ yếu để trồng rau, hoa…, là nước có nền nông nghiệp điều khiển nhân tạo đứng đầu thế giới.

Thành tựu nông nghiệp Hà lan so với một số nước khác như sau:

3.1. So với Bỉ, Đức, Pháp (là những nước láng giềng)

Bỉ có 10,3 triệu dân, diện tích đất canh tác 80 vạn ha, bình quân đầu người 760m2, mỗi lao động nông nghiệp 9,75ha, suốt trong 10 năm qua, xuất khẩu ròng nông sản đạt 800 triệu USD/năm.

Pháp có 60,4 triệu dân, diện tích đất canh tác 18,3 triệu ha, bình quân đầu người gấp 6 lần Hà Lan. Là một nước nổi tiếng về nông nghiệp ở châu Âu, nhưng trong 5 năm 1995-1999, xuất khẩu ròng nông sản chỉ đạt 9,5 tỉ USD/năm.

Xuất khẩu ròng về nông sản (triệu USD)

Năm	Mỹ	Hà Lan	Úc	Pháp	Nhật
1971	1,00	1,26	2,09	0,12	- 4,07
1981	2,49	5,48	8,48	3,88	- 20,12
1991	15,25	13,94	8,92	7,38	- 39,16
1999	2,29	16,50	11,95	8,88	- 47,80
Bình quân 1995-1999	14,85	17,64	12,50	9,50	- 51,60

Đức có 82,5 triệu dân, diện tích đất canh tác 11,8 triệu ha, bình quân đầu người gấp 3,5 lần Hà Lan. Xuất khẩu nông sản của Đức khoảng 20 tỉ USD/năm, về cơ bản là nước nhập khẩu ròng, trong 10 năm trở lại đây, nhập siêu nông sản hàng năm trên 18 tỉ USD.

3.2. So với Mỹ

Mỹ có 297 triệu dân, diện tích đất canh tác 177 triệu ha. Trong 5 năm 1995-1999, xuất khẩu ròng nông sản của Mỹ suy giảm dần.

3.3. So với Nhật

Nhật là nước có trình độ công nghệ bậc nhất thế giới, kể cả nông nghiệp. Nhật có 127,8 triệu dân, diện tích đất canh tác có 4,75 triệu ha, bình quân 360 m2/người. Trong 20 năm 1980-1999, xuất khẩu nông sản luỹ kế đạt 40,9 tỉ USD, chỉ bằng mức xuất khẩu năm 1996 của Hà Lan. Trong 5 năm 1995-1999, nhập khẩu nông sản trên 269 tỉ USD, mức nhập siêu nông sản bình quân năm 51,6 tỉ USD.

Thực tế đã chứng minh hai kịch bản trái ngược nhau của nền nông nghiệp ở 2 nước có mật độ dân số cao nhất thế giới. Hà Lan đã tạo ra được kỳ tích đưa nền nông nghiệp của một nước nhỏ bé, nghèo tài nguyên, đối mặt với môi trường thiên nhiên khắc nghiệt của một nước thấp trũng hơn mực nước biển trở thành một nền nông nghiệp có tỉ suất hàng hoá siêu hạng, có sức cạnh tranh cao, phát triển bền vững, đạt hiểu quả cao nhất thế giới, ngược lại là nước Nhật là 1 nước đất ít người đông, có trình độ công nghệ cao đứng đầu thế giới, nhưng nền nông nghiệp đã biến dạng thành một nền nông nghiệp già nua, lão hoá, thiếu sức sống, hiệu quả kinh tế thấp. Bí quyết thành công của nông nghiệp Hà Lan có nhiều mặt, bắt nguồn từ những chính sách vĩ mô đúng đắn, sáng tạo đã có từ nhiều năm, trong đó, bí quyết chủ yếu thuộc về tổ chức sản xuất nông nghiệp đúng hướng, nổi bật nhất là xây dựng được một hệ thống nông trang gia đình đầy sức sống, đủ sức làm nền tảng cho nền nồng nghiệp hàng hoá phát triển bền vững của đất nước mình.

Hà Lan có nền kinh tế thị trường hoàn chỉnh, đảm bảo các nông trang gia đình có toàn quyền định đoạt hoạt động sản xuất kinh doanh và sử dụng nguồn lực của mình, khuyến khích chủ nông trang năng động, sáng tạo, thu được lợi nhuận tối đa. Các chủ nông trang phải nâng cao hiệu suất sử dụng tài nguyên có hạn của mình, không ngừng đổi mới, thích ứng mọi biến động cơ cấu, công nghệ, hạn chế các rủi ro, chấp nhận thách thức về biến động thị trường, nếu không sẽ bị phá sản. Các chủ nông trang có tỉ lệ sở hữu đất tự có tương đối lớn, nhưng việc mở rộng nông trang vẫn dựa một phần vào đất thuê.

Nông trang gia đình ở Hà Lan có tỉ lệ lao động gia đình/lao động thuê là 1/0.44, trong đó, những việc làm dễ kiểm soát có thể thuê nhiều hơn.

Kinh tế hộ nông dân ở Hà Lan cũng trải qua một quá trình phát triển từng bước. Thoạt đầu là hộ kinh tế tiểu nông, sản xuất tự cấp tự túc, hiệu suất rất thấp, khi kinh tế hàng hóa phát triển, vốn được tích lũy, kinh tế hộ tiểu nông chuyển dần sang hộ sản xuất hàng hóa nhỏ, rồi chuyển sang hộ sản xuất chuyên môn hóa lớn hơn, sau đó chuyển sang nông trang gia đình hiện đại, sản xuất vì lợi nhuận, đến nay đã hình thành dạng kinh tế tổ hợp “nông-công-thương” làm nền tảng cho nền nông nghiệp hàng hóa lớn, nhưng tế bào cấu thành những tổ hợp này vẫn là những nông trang gia đình đầy sức sống.

Các nông trang gia đình sản xuất có trình độ chuyên môn hoá ngày càng cao để nâng cao chất lượng sản phẩm, nâng cao sức cạnh tranh quốc tế.

Với cơ chế chính sách khác nhau, nhất là chính sách về nông trang gia đình đã làm cho Hà Lan trở thành một nước đứng đầu thế giới về xuất khẩu nông sản, trong khi Nhật là nước có nhiều vốn, công nghệ cao, lại là nước đứng đầu thế giới về nhập siêu nông sản.

	Nhật	Hà Lan
Dân số (2000, triệu dân	126,7	15,8
Lao động nông nghiệp (vạn người)	323,6	26,9
Số nông trang gia đình (vạn)	345,4	11,1
Tỷ lệ sử dụng lao động gia đình trong nông trang (%)	16,0	82,0
Diện tích trồng trọt (vạn ha)	394,0	100,0
Diện tích đất canh tác theo đầu người (ha)	0,031	0,069
Diện tích đất một nông trang (ha)	1,14	9,04
Giá trị sản xuất (USD/lao động nông nghiệp)	4.547	44.339
Sản lượng thịt/lao động nông nghiệp (tấn)	0,9	9,5
Sản lượng sữa/lao động nông nghiệp (tấn)	2,7	41,6
Kim ngạch xuất khẩu nông sản (tỉ USD/năm, 1990-1999)	-33,61	14,05

Tỉ lệ tự túc về nông sản ở Nhật cũng suy giảm dần

Tỷ lệ tự túc nông sản ở Nhật (%)

	1975	1985	1995	1996
Ngũ cốc	40	31	30	29
+ Gạo	110	107	103	102
+ Lúa mì	4	14	7	7
Đậu tương	4	5	2	3
Rau	99	95	85	86
Quả	84	77	49	47
Đường	15	33	35	32
Thịt lợn	86	86	62	59
Thịt bò	81	72	39	39
Sữa bò	81	85	72	72
Trứng gà	97	98	98	96
Rong biển	102	96	75	69

Chính sách đất của Nhật khác hẳn chính sách đất của Hà Lan.

Ở Nhật, pháp luật ngăn cấm tích tụ đất. Nhật đã xoá sổ các nông trang lớn để lập những trang trại nhỏ. Hộ nông dân giữ lại trang trại vừa nhỏ, vừa phân tán nên giá thành dịch vụ cao. Chính phủ Nhật không khuyến khích trang trại giải thể (nhưng được cho thuê). Không những vậy, Nhà nước còn đánh thuế vào người cho thuê đất. Các nông trang lớn thuê được đất cũng không có cách để dồn điền đổi thửa. Chính phủ Nhật không khuyến khích nông trang gia đình chuyên môn hoá, ngược lại nếu nông trang gia đình sản xuất đa ngành còn được Chình phủ tài trợ.

Chính phủ Hà Lan hạn chế nông trang sản xuất đa ngành và rất ít tài trợ cho các nông trang gia đình, chỉ tài trợ khi áp dụng công nghệ mới. Với những nông trang giải thể, được nhận tài trợ, nhưng phải bán đất cho nông trang khác hoặc bán cho Chính phủ để mở rộng quy mô nông trang khác.

Nhật là nước có nền kinh tế đứng thứ 2 thế giới, nhưng quá trình phát triển kinh tế Nhật trong thời gian sau này đã làm mất cân đối công – nông nghiệp. Ngành nông nghiệp nước Nhật được bảo hộ lớn đã rơi vào thế trì trệ và sa sút kéo dài, mà ngay từ những năm 80, nhiều nhà kinh tế đã lên tiếng cảnh báo sự trì trệ đó là hệ quả tất yếu của cơ chế chính sách Nhà nước đối với nông nghiệp, cho dù nền nông nghiệp Nhật được áp dụng công nghệ cao. Hiện nay nền nông nghiệp Nhật đã lão hoá, tỷ lệ người già trên 60 tuổi chiếm tới 68,8%, phần lớn là những người về hưu từ thành phố quay về sống ở nông thôn. Có người đã ví nền nông nghiệp của Nhật là nền nông nghiệp của người già, của người về hưu, không có người thừa kế.

Phân tích nền nông nghiệp của hai nước đất ít, người đông, một nước ở Tây Âu, một nước ở Đông Á để chúng ta có thể rút ra bài học cho mình trong quá trình hoạch định chính sách nông nghiệp, với tầm nhìn xa.

III. Kiến nghị xem xét một số vấn đề trong luật đất đai liên quan đến tổ chức sản xuất nông nghiệp

1. Dự báo trong tương lai quá trình phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa, tổ chức sản xuất ở nước ta vẫn tồn tại “song hành” hai phương thức tổ chức sản xuất gồm một bộ phận không nhỏ là hộ kinh tế tiểu nông và một bộ phận khác là nông trang gia đình sản xuất hàng hoá. Hộ tiểu nông vẫn còn phù hợp một số cộng đồng nông dân, nhất là ở miền núi, vùng sâu, vùng xa, đất đai chia cắt, kết cấu hạ tầng lạc hậu, trình độ dân trí thấp, hoặc có một số đối tượng sản xuất đặc thù phải dựa vào lao động thủ công. Một bộ phận kinh tế hộ nông dân sẽ phát triển thành nông trang gia đình, được tích tụ đất đai, sản xuất chuyên môn hóa để sản xuất hàng hóa đủ sức cạnh tranh trong quá trình hội nhập sâu vào nền kinh tế toàn cầu. Chính sách đất đai ở tầm vĩ mô cần có những chế định phù hợp với dạng tổ chức kiểu “nhị nguyên này”.

2. Để phát triển hộ sản xuất hàng hóa quy mô lớn (nông trang gia đình) cần giải quyết một số vấn đề sau:

2.1. Được tích tụ đất đai theo một chính sách vừa thông thoáng, vừa chặt chẽ. Hiện nay đất đã được giao cho hộ nông dân, Nhà nước không thể tuỳ tiện thu hồi đất của hộ này giao cho hộ khác. Muốn tích tụ được đất, sẽ có một số người dân sẽ rời bỏ sản xuất nông nghiệp, để chuyển đất cho người cần sử dụng, phải có chính sách xử lý thoả đáng.

- Tạo điều kiện để nhiều nông dân có việc làm phi nông nghiệp có thu nhập cao hơn, bao gồm việc mở mang công nghiệp, dịch vụ và đào tạo nghề, để họ tự nguyện chấp nhận bỏ nghề “làm ruộng”.

Khi nông dân có nghề khác, tạo điều kiện để họ chuyển nhượng đất cho người cần sử dụng, không thu thuế, với thủ tục càng đơn giản càng tốt.

- Cũng có nông dân tìm được nghề phi nông nghiệp, nhưng muốn giữ lại đất tổ tiên, phòng ngừa những biến cố trong cuộc sống, đó là tâm lý của phần lớn nông dân, nhất là nông dân miền Bắc, thì Nhà nước có chính sách khuyến khích để họ cho người sử dụng đất được thuê với thủ tục đơn giản, thuận tiện.

- Phải có quy định về luật tạo ra khung pháp lý để xử lý tình trạng sử dụng đất manh mún như hiện nay, khuyến khích dồn điền, đổi thửa với sự tài trợ cần thiết của Nhà nước.

- Mức hạn điền được tích tụ không nên quy định cứng nhắc. Với đặc trưng của lao động nông nghiệp, không khuyến khích quy mô tích tụ tùy tiện để chủ yếu dựa vào thuê lao động, vì không hiệu quả hoặc chiếm dụng đất để đầu cơ. Nhưng mức tích tụ bao nhiêu rất khó xác định, tùy thuộc vào đối tượng sản xuất, trình độ công nghệ, khả năng quản lý. Chẳng hạn, nếu sản xuất ngô cơ giới hoá, một nông trang gia đình có thể tích tụ trên 100ha, nhưng với cây cao su thì chỉ vài ha, hoặc hiện nay trình độ cơ giới hóa thấp, một hộ chưa nhận được nhiều đất, sau này trình độ cơ giới cao có thể nhận nhiều hơn. Do đó luật khó đề ra quy định được mức hạn điền cụ thể có căn cứ khoa học. Vấn đề là ở chỗ phải có chế định để buộc chủ đất không tích tụ quá mức để dựa chủ yếu vào lao động làm thuê và cũng cần có chính sách thu hồi đất khi không sử dụng hoặc sử dụng trái mục đích, ngăn ngừa tình trạng đầu cơ đất đai.

2.2. Về thời hạn giao đất, nếu đất được giao cho hộ nông dân thì không có thời hạn, nếu cho thuê thì có thể là 50 năm.

2.3. Quy định về thừa kế đất đai nên có quy định để tránh sử dụng đất ngày càng manh mún, chẳng hạn đất của một hộ có một chủ đứng tên và chỉ có một người được thừa kế, tránh gia đình nhiều con, đất chia cho thế hệ sau ngày càng manh mún.

3. Chính sách đất đai đối với nông dân là một chính sách vô cùng nhạy cảm vì quyền sở hữu đất hoặc quyền sử dụng đất vốn là một quyền thiêng liêng bậc nhất và là ước mơ ngàn đời của nông dân, nhất là nông dân nước ta. Nếu giữ mãi chính sách như hiện nay để yên lòng dân thì nền nông nghiệp nước ta mãi mãi là nền nông nghiệp sản xuất nhỏ, hiệu quả ngày càng thấp và khó cạnh tranh quốc tế, nhưng ban hành ngay chính sách “nóng” thì tạo ra nhiều phức tạp xã hội. Vì vậy phải tính tới sử dụng một giải pháp trung gian, vừa được người dân chấp nhận, nhưng không tạo ra rào cản gây khó khăn cho quá trình đổi mới chính sách đất đai trong tương lai.

NGUYỄN CÔNG TẠN (Nguyên Phó thủ tướng Chính phủ)

Nguồn: Nông nghiệp Việt Nam

Các Tin Khác

Thực trạng chính sách phát triển nông thôn

20 | 07 | 2008

Chính sách cho nông thôn: Thiếu và chậm

09 | 07 | 2008

Viện CS&CL NNPTNT gặp mặt Đoàn công tác Viện Nghiên cứu Chính sách Lương thực Quốc tế

08 | 07 | 2008

Chính sách mới đối với tam nông là thực hiện công bằng xã hội: Tín hiệu vui

04 | 07 | 2008

Điều chỉnh chính sách vĩ mô cho nông nghiệp